The stars of European Union (EU) membership sit on a euro sign sculpture outside the headquarters of the European Central Bank (ECB) in Frankfurt, Germany, 20 March 2014.

Economonitor: L’Unione Bancaria Europea, Ovvero la Ricetta per il Disastro

Su Economonitor, Thomas Fazi denuncia le storture della cosiddetta “unione bancaria” europea. Paradossalmente, se con le nuove norme gli Stati non possono più aiutare le proprie banche in difficoltà, sono di fatto costretti a sostenere i maggiori oneri in caso di salvataggio bancario tramite i meccanismi “europei”, eventualmente sottoponendosi alle condizionalità della Troika. La cosiddetta “unione bancaria” è nei fatti il definitivo strumento di dominio in una lotta inter-capitalista tra centro e periferia (motivo per il quale ora anche i capitalisti di casa nostra hanno paura).

 

di Thomas Fazi, 26 gennaio 2016

Il primo gennaio 2016 è entrata ufficialmente in vigore l’unione bancaria europea – un sistema di supervisione e risoluzione bancaria a livello europeo. La creazione dell’unione bancaria è stata, in termini di regolamentazione, l’esito più significativo della crisi – “un cambio di regime più che un rattoppo istituzionale“, lo ha definito Christos Hadjiemmanuil della London School of Economics in un approfondito articolo sull’argomento – e c’è ampio accordo sul fatto che “anche nella sua attuale forma incompleta [l’unione bancaria] è il più grande successo politico dell’Unione Europea in termini strutturali da quando è iniziata la crisi finanziaria“. Uno sguardo più ravvicinato, però, mostra che l’unione bancaria – quantomeno nella sua forma attuale – è solamente l’ultima fase di un percorso europeo post-crisi guidato dai creditori sulla via dell’austerità e dell’aggiustamento asimmetrico. Una fase che potrebbe fissare l’ultimo chiodo sulla bara dell’euro.

Nelle sue intenzioni iniziali, l’unione bancaria doveva essere finalizzata a “spezzare il circolo vizioso tra le banche e gli stati sovrani mutualizzando i costi fiscali delle risoluzioni bancarie. Questo era il risultato del tardivo riconoscimento, da parte dei decisori politici europei dopo molti anni di crisi, della natura non-fiscale – e cioè bancaria e monetaria – della crisi dei debiti sovrani nell’eurozona. Dato che la “crisi dei debiti sovrani” nel 2012 ha colpito due paesi che negli anni precedenti alla crisi avevano registrato i minori rapporti deficit e debito su PIL, cioè Spagna e Irlanda – i politici europei sono stati costretti a riconoscere che lasciare ai singoli stati membri la responsabilità di gestire la crisi bancaria post-recessione – in pratica non lasciare ai politici nazionali alcuna scelta se non quella di finanziare i salvataggi bancari con le risorse fiscali nazionali – aveva finito per spingere alcuni paesi (specialmente quelli della periferia dell’eurozona, che avevano visto un massiccio afflusso di capitali speculativi e un gonfiarsi di bolle di debito privato durante gli anni che avevano preceduto la crisi) ad essere schiacciati da livelli insostenibili di debito pubblico, il che avrebbe portato a quei pericolosi squilibri che ora minacciano la stabilità finanziaria dell’area euro nell’insieme. Come ha detto il governatore della Banca d’Inghilterra, Mervyn King, all’inizio della crisi, “le banche globali vivono globali, ma muoiono nazionali“.

Pertanto, nonostante la rotta verso l’austerità come principale risposta politica alla crisi restasse immutata (per ragioni politiche più che economiche, come ho argomentato a fondo nel mio libro, The Battle for Europe), si riconosceva la necessità di un profondo mutamento nella posizione europea sulla risoluzione delle banche, cambiamento che doveva essere mirato a sollevare i singoli paesi dal peso fiscale delle operazioni di salvataggio delle banche, e a mettere fine alla frammentazione delle condizioni bancarie e monetarie lungo linee di confine nazionali. L’istituzione di un meccanismo di finanziamento pubblico condiviso – un cosiddetto “blocco fiscale” [“fiscal backstop”] – per l’intera area euro era considerato essenziale a tale scopo. Il prerequisito per la mutualizzazione dei costi dei salvataggi, però, era la centralizzazione della responsabilità della supervisione e risoluzione bancaria, in modo da evitare l’esternalizzazione dei costi fiscali causati dai paesi con scarsa regolamentazione. Sono state queste le condizioni che hanno portato i leader europei, il 29 giugno 2012, ad affermare esplicitamente la necessità di rompere “il circolo vizioso tra banche e stati sovrani“, aggiungendo che “quando si stabilisce un meccanismo unico di supervisione che coinvolge la BCE, il MES può, dopo regolare decisione, andare a ricapitalizzare direttamente le banche“.

Durante le fasi di costruzione dell’unione bancaria, però, è successo qualcosa di significativo: “la centralizzazione della supervisione è stata condotta in modo deciso, ma nel frattempo la sua premessa (cioè la centralizzazione del “blocco fiscale” per la risoluzione delle banche) è stata praticamente abbandonata“, scrive Christos Hadjiemmanuil. Nel giro di un anno, la Germania e i suoi alleati hanno ottenuto:

1 –  l’esclusione di qualsiasi sistema condiviso di assicurazione dei depositi;
2 –  il mantenimento di un effettivo potere di veto nazionale sull’uso delle risorse fiscali comuni;
3 –  la probabile esclusione dei cosiddetti “legacy asset” – vale a dire dei debiti accumulati prima della creazione dell’unione bancaria – da qualsiasi sistema di ricapitalizzazione, sulla base del fatto che ciò sarebbe l’equivalente di una mutualizzazione a posteriori dei passati fallimenti nella supervisione a livello nazionale (la questione comunque rimane aperta);
4 –  cosa più importante, una gerarchia molto rigida sulla ripartizione degli oneri, mirata ad assicurare che (a) l’uso di fondi pubblici per la risoluzione bancaria sia evitato in tutte le circostanze tranne le più urgenti, e comunque mantenuto al minimo, tramite l’applicazione di un rigido approccio in favore del bail-in; e (b) la principale responsabilità fiscale per la risoluzione rimane a livello nazionale, dato che le risorse fiscali comuni servono esclusivamente da ultima istanza.

Le scelte politiche fatte in tali occasioni hanno stabilito la necessità di ampie operazioni di bail-in degli obbligazionisti privati, e l’evitamento dell’assistenza pubblica in qualsiasi circostanza a parte le più estreme; è questa la caratteristica principale dell’approccio europeo alla risoluzione bancaria” ha notato Hadjiemmanuil. In breve, quando una banca è in difficoltà, i depositanti – cioè gli azionisti e gli obbligazionisti subordinati e, a seconda delle circostanze, anche gli obbligazionisti senior e i correntisti sopra i 100.000 euro – vengono colpiti per assorbire le perdite e ricapitalizzare le banche, azzerando i loro depositi o trasformandoli in azioni.

Solo allora, se i contributi da parte privata non sono sufficienti – e anche allora con condizioni molto rigide – possono subentrare il Meccanismo Unico di Risoluzione (SRM) e il Fondo Unico di Risoluzione (SRF). A parte il meccanismo già molto problematico di ripartizione degli oneri previsto dall’unione bancaria – per ragioni che poi vedremo – il SRF stesso presenta dei problemi. Il fondo è basato su, e si alimenta di, contributi da parte dello stesso settore finanziario, e deve costruirsi gradualmente in un periodo di otto anni a partire dal primo gennaio 2016. Il livello da raggiungere per il SRF è stato stabilito a non meno dell’uno percento dei depositi coperti da garanzia di tutte le banche incluse nell’unione bancaria, per un totale di circa 55 miliardi di euro. A meno che non siano totalmente insicuri, i crediti deteriorati sono stati completamente scontati – una misura estrema che potrebbe avere dei gravi effetti a cascata, per ragioni facili da immaginare – l’intervento del SRF sarà limitato al 5 percento delle passività totali. Ciò significa che, in caso di grave crisi bancaria, il SRF sarà probabilmente insufficiente (specialmente durante il periodo di transizione).

Se una banca rimane sottocapitalizzata anche dopo che tutte le precedenti risorse sono state attinte – e anche in quel caso a condizioni molto rigide – i paesi possono richiedere l’intervento del fondo europeo permanente di salvataggio, il MES, attraverso il suo nuovo strumento diretto di ricapitalizzazione (il DRI). Il modo nel quale lo strumento è stato realizzato, però, solleva dubbi sulla sua funzionalità pratica. Come nota Hadjiemmanuil, la regola del DRI è che “solleva importanti barriere all’utilizzo di questo strumento nelle situazioni nelle quali sembra giustificata la ricapitalizzazione tramite fondi pubblici“. Cosa più importante. Il criterio col quale un paese può fare richiesta di applicazione del DRI prende esplicitamente in considerazione l’alternativa di una ricapitalizzazione indiretta delle banche tramite il MES, tramite un prestito al governo nazionale di riferimento. A meno che questa forma di assistenza non porti essa stessa un drastico deterioramento delle prospettive fiscali di un paese, dovrebbe essere preferita al DRI. In altre parole, il DRI è disponibile solamente nelle situazioni nelle quali un paese non è in grado di finanziare esso stesso un salvataggio bancario senza minare le sue prospettive fiscali. In tutti gli altri casi, deve essere lo stesso governo nazionale a fornire sostegno finanziario alle banche in difficoltà, raccogliendo le risorse necessarie dai mercati finanziari o, nel peggiore dei casi, chiedendo accesso al MES. In quest’ultimo caso – che dipende dall’approvazione della Commissione Europea, in accordo con il direttore del MES, la BCE e, quando necessario, il FMI – allo stato membro facente richiesta non verranno risparmiate le temute condizionalità della Troika, “tra cui, dove necessario, quelle collegate alle politiche economiche generali del paese membro coinvolto“. In altre parole, quei paesi le cui banche (non i governi) sono in difficoltà e richiedono assistenza finanziaria tramite il MES, saranno costretti a realizzare quello stesso genere di austerità e di programmi di riforme strutturali – tagli al settore pubblico, riduzione dei salari, ecceter – che è stato imposto ai paesi che hanno ricevuto sostegno alle finanze pubbliche negli anni recenti.

Curiosamente, perfino nel caso improbabile che a una banca sia concesso di attingere al DRI, prima che possa ricevere un’iniezione diretta di liquidità dal fondo condiviso, il governo che ne fa richiesta deve fornire la somma necessaria a portare il rapporto di capitalizzazione della banca ad un minimo del 4,5 percento, oppure se l’istituto di credito ha già questo rapporto, il governo deve versare tra il 10 e il 20 percento del contributo del MES. Come notato da Hadjiemmanuil, ciò significa che date le presenti disposizioni, i governi nazionali saranno gravati del più grosso peso finanziario collegato all’assistenza alle banche:

“Anche laddove un governo si trovi nella poco invidiabile posizione di dover finanziare la ricapitalizzazione di importanti banche sistemiche, ed è troppo debole fiscalmente per farlo senza un sostegno esterno, la ricapitalizzazione verrà, di regola, addebitata al governo, dato che il MES fornisce solo assistenza indiretta, in forma di prestito. Al contrario, date le sue precondizioni e i suoi termini molto esclusivi (non ultimo la necessità di unanimità nel consiglio direttivo del MES), il DRI non verrà probabilmente utilizzato se non in circostanze assolutamente eccezionali. Anche allora, sarà il governo dello stato membro coinvolto a doversi fare carico di una larga parte del carico finanziario – e questo a dispetto del fatto di non essere più incaricato della supervisione delle banche che vanno in difficoltà!”

Più in generale, perfino il FMI ha espresso apertamente dei dubbi sul meccanismo previsto, notando che “le risorse per la risoluzione centralizzata potrebbero non bastare per gestire le crisi di grosse banche”. La somma totale che il MES potrà sborsare per la ricapitalizzazione di una qualsiasi banca è stata fissata a non più di 60 miliardi di euro, una cifra piuttosto contenuta (per quanto si dica che il limite è flessibile), si tratta più o meno della stessa somma che dovrebbe essere raccolta privatamente tramite il SRM. Per quanto sembri una grande somma, è una goccia nell’oceano a confronto dei bilanci delle maggiori banche europee. L’eurozona ospita un settore bancario molto ampio, con un totale degli asset che ammonta a oltre tre volte il PIL annuale dell’eurozona stessa, e si concentra in gran parte nelle mani delle grandi banche sistemiche, tra cui un certo numero di banche di importanza sistemica globale, la cui ricapitalizzazione richiederebbe immense risorse. Per dare un’idea, il bilancio medio delle 15 e 30 maggiori banche dell’Unione Europea (per un totale di 800 e 1300 miliardi di euro rispettivamente) è 13 e 21 volte maggiore del limite posto alla ricapitalizzazione. Non solo queste banche sono troppo grandi per fallire – ma sono anche troppo grandi per essere salvate. Il fallimento di una qualsiasi di esse – anche assumendo che avvenga isolatamente, anziché come parte di una più ampia crisi sistemica – richiederebbe la mobilitazione di immense risorse finanziarie. Ciò è dimostrato anche dalla recente crisi, con alcune grandi banche che hanno ricevuto sostegno coi fondi pubblici per oltre 100 miliardi di euro.

Tenendo questo a mente si può comunque pensare che il meccanismo di bail-in rappresenti un passo avanti rispetto ai meccanismi di salvataggio degli anni recenti, dato che limita il carico per gli stati sovrani e con esso la “socializzazione” delle crisi bancarie. La cosa fondamentale da capire qui è che il bail-in può essere in effetti un buono strumento da avere a disposizione, dato che ci sono numerosi casi nei quali il bail-in è preferibile ad un salvataggio con fondi esterni. Tuttavia, questo deve essere deciso caso per caso. I problemi sorgono quando gli stati membri vengono costretti a ricorrere al bail-in come metodo primario e fondamentale di risoluzione bancaria, indipendentemente dalle potenziali conseguenze che ciò può avere, dalla natura dei problemi delle banche, dal più ampio contesto macroeconomico, eccetera. È precisamente questo che l’unione bancaria prescrive. Ciò è vero specialmente alla luce degli estremi squilibri tra i sistemi bancari nell’UE, che sono a loro volta il riflesso di più ampi squilibri sociali e macroeconomici tra il centro e la periferia. Come i recenti stress test della BCE hanno rivelato, le banche con le maggiori carenze di capitale sono tutte nei paesi periferici, quelli che sono stati colpiti più duramente dalla crisi: Italia, Grecia, Portogallo, Irlanda e Cipro. Questa non è una sorpresa: diversi studi hanno mostrato che c’è un evidente collegamento pro-ciclico tra i risultati macroeconomici negativi di un paese e l’adeguatezza patrimoniale delle sue banche. Ciò è evidente dal vertiginoso e sempre crescente volume dei crediti in sofferenza in tali paesi – che sono conseguenza diretta delle politiche di austerità perseguite negli anni recenti e, ovviamente, la ragione principale per la quale le banche periferiche non reggono gli stress test della BCE.

Questo ci porta alla situazione paradossale in cui la stessa Italia si trova oggi. Le banche del paese se la sono cavata relativamente bene durante la crisi finanziaria, e perciò non hanno richiesto quasi alcun sostegno pubblico per tutto questo tempo. Da allora, come conseguenza del crollo socioeconomico senza precedenti dovuto alla crisi, a sua volta conseguenza dell’austerità imposta dall’UE, i bilanci delle banche italiane si sono progressivamente deteriorati, e oggi – dopo sette anni di crescita costante dei crediti in sofferenza – siamo di fronte a una crisi sistemica. Per questa ragione il governo italiano ha dibattuto per mesi con la Commissione Europea sul fatto di creare una “bad bank” su cui scaricare i crediti deteriorati delle banche. Nel momento in cui sto scrivendo, tuttavia, la Commissione – quella stessa Commissione Europea che a metà del 2009 apprivava un ombrello di garanzia di tremila miliardi di euro, schemi di protezione di rischio e misure di ricapitalizzazione per il salvataggio delle banche – sta continuando a bloccare i piani del governo, adducendo che si tratterebbe di violazione delle regole sugli aiuti di stato. (Anche se il governo italiano alla fine ce la facesse, si tratterebbe di poco più che metterci una pezza temporanea, una mossa che la Commissione sarebbe comunque poco propensa ad approvare nuovamente per altri paesi.)

Di conseguenza l’Italia – e qualsiasi altro paese in condizioni simili – avrà poca scelta nel momento in cui si trova a dover gestire delle banche in difficoltà, se non (a) costringere i depositanti ad assorbire le perdite – depositanti che sono spesso piccoli risparmiatori e contribuenti, come abbiamo visto nel recente caso di risoluzione di quattro banche colpite dalla crisi – oppure (b) accettare che le banche vengano acquisite da capitale estero (data la limitata disponibilità del capitale nazionale). Visti attraverso le lenti dell’irrisolta lotta inter-capitalista tra il centro e la periferia, come notato in modo molto chiaro da Emiliano Brancaccio, possiamo ipotizzare che con ogni probabilità ciò porterà ad una crescente “centralizzazione” del capitale, caratterizzata da una graduale concentrazione del capitale in Germania e in altri paesi centrali dell’unione monetaria, tramite fusioni, acquisizioni e liquidazioni. Vedremo inoltre una “mezzogiornificazione” – altrimenti nota come “meridionalizzazione” o “cinesizzazione” – dei paesi più deboli dell’unione. In questo senso, è probabile che l’unione bancaria finisca per esacerbare, anziché ridurre, gli squilibri fra centro e periferia.

Le nuove regole sul bail-in rendono anche i paesi maggiormente suscettibili a crisi di panico tipo corsa agli sportelli. C’è motivo di credere che questo processo sia in effetti già in corso: se si guarda agli equilibri Target sul bilancio BCE, un’ottima misura dei flussi di capitale all’interno dell’eurozona, è evidente che i paesi periferici stanno assistendo a una massiccia fuga di capitali verso i paesi del centro, che ha quasi raggiunto i livelli del 2012. Non è eccessivo pensare che ciò sia dovuto al fatto che i depositanti nei paesi del centro stiano fuggendo dalle proprie banche per timore del bail-in, delle confische, dei controlli sui movimenti di capitale e dei fallimenti bancari come quelli avvenuti in Grecia e a Cipro. Quasi otto anni dopo l’incubo europeo continua.

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